从０５年３月份开始，省及南京市的各大媒体纷纷传播政府有关部门对户外广告整顿的意见：南京市将清理整顿城市户外广告，新的广告设施不再审批，原有广告到期后不再续批并全部拆除，拆除后的广告位由政府统一公开拍卖；５月１６日，南京市政府发布了“南京市经营性户外广告有偿设置管理规定”（简称“１０８号令”），规定发布后，立即引起了业界极大的震惊、困惑和不安。６５家经营户外广告公司的纷纷上访，并联名向省市有关部门写材料申诉、对即将执行的“１０８号令”提出质疑，少数小公司的经营者甚至出现了要与前来拆除广告牌的执法人员，同归于尽的极端行为。在与有关部门对话无果的情况下，６０多家广告公司的从业人员又运河省信访办静坐，一时间弄得社会舆论纷纷扬扬。这事件引起了省、市政府的高度重视，在听取了上访人员的申诉后，南京市有关部门将城市户外广告牌的清理整顿日期延至２００６年１２月底。

      一波未平，一波又起，０５年９月１６日，江苏省交通厅、江苏省工商局、江苏省建设厅、江苏省国土资源厅、江苏省公安厅等五个厅局，又联名发出《关于加强沪宁、机场高速公路沿线户外广告管理的通告》，由于“通告”内容的不明确性，更引起业界巨大反响，沪宁高速沿线和机场高速公路的约５０余家境内外户外广告经营单位又自发到省信访局上访，省政府非常重视，责成省交通厅尽快与上访代表洽谈。０５年９月２７日，江苏省交通厅、江苏省工商局等五个厅局，又联名发出《关于明确沪宁、机场高速公路沿线户外广告清理整顿有关问题的函》，强调在清理整顿中要严格依法办事，妥善处理好有关问题，对“三证”等问题作出了具体的解释。

      据悉，０５年户外广告公司联名上访事件被列为南京市十大信访事件之一，业界的强烈反映，在社会上也造成了极大的影响，引起政府有关部门的高度重视。下面，本人就政府有关部门对户外广告整顿问题提几点意见和建议：

      一、几点建议：

      （一）政府有关部门对户外广告的整顿应该合情、合理、以法律为依据：

      透过户外广告发布的情况，可以折射出一个城市的经济发展状况和城市规划、管理能力。现在的乱，是管理不到位造成的，是城市管理者的失职。“一管就死”，反映了城市管理者的执法水平和能力。南京市某些地方及高速公路沿线少数地段的户外广告出现的乱，是由多方面因素造成的，其中有政府部门事先缺乏规划和管理不力的因素，也有极少数广告公司凭借着与上层人士的特殊关系的违法、违规行为，但如果政府有关部门在户外广告的整顿过程中以偏概全、不分青红皂白地一刀切，不顾正当经营的多数广告公司的利益，不仅在情理上说不过去，在法律上也是站不住脚的。依法经营的广告公司的权益及其资产，应该得到法律的保护和公民平等的待遇。而且这些公司绝大多数是民营企业，他们所设置的广告牌也多为私人资产。

      （二）到期广告位不年审是行政不作为：

      对于户外广告的设置历来做法是：依法设置的户外广告，每年由有关管理部门进行年审，只要手续合法，符合规划要求，期满后即可到有关部门办理续批手续。而从０４年年底起，政府有关部门对以户外广告要整顿为借口，新的广告位不再办理报批手续，原有广告位到期后也不预审续批，人为地造成户外广告经营单位没有新的审批手续，并以此为理由，要求全部拆除，拆除后的广告位，由政府统一公开拍卖，这种为了拍卖而对到期户外广告不年审、不按常规续批，以人为的方式，使原本合法的户外广告变为不合法，是行政不作为的后果。

      （三）政府参与非公共产权户外广告的拍卖缺乏法律依据：

      根据《物权法》及《行政许可法》以及正在酝酿出台的《行政强制法》等法规的有关精神，政府不宜拍卖私人物业；行政许可只涉及公共资源，拍卖非公共产权建筑物户外广告经营权缺乏法律依据。非公共产权建筑物户外广告经营权的出让形式应由业主决定，并且必须明确收益归属问题，如果政府从中受益，缺乏法律依据。

      拍卖非公共产权建筑物户外广告经营权侵占了企业和公民的利益，有与民争利之嫌，在社会上引起了极坏的影响，数十家广告公司一次又一次地上访，带来的负面效应也是不可低估的。这种政府部门出面，不依法办事、不体恤民情的做法，违背了中央提出的构建社会主义和谐社会的精神。而且，拍卖非公共产权建筑物户外广告经营权会造成违反《竞争法》的垄断经营，不利于政府部门今后对户外广告的管理。

      （四）拍卖非公共产权建筑物户外广告经营权将使户外广告行业遭受毁灭性的打击。

      户外广告有着漫长的历史，有着从低级到高级发展的轨迹，任何管理法规的出台应该有利于该行业的发展，不应以牺牲整个行业的利益为代价。户外广告行业和其它竞争性行业一样，应该由市场来进行优胜劣汰，而不能因政府有关部门政策的改变而使行业中大部分群体毁于一旦。

      （五）政府有关部门对户外广告整顿规定的负面影响：

      1、创建文明城市、构建和谐社会，政府要带头。有关部门对户外广告整顿政策出台的随意性，执行政策的片面性，已经给政府的形象造成了本不该出现的负面影响，对依法经营的广告经营单位所造成的危害也是极不应该的。

      2、由于政府有关部门对户外广告管理政策的不定因素，已严重干扰了广告公司正常的经营秩序：自从整顿户外广告的有关规定出台后，广告空位客户不敢租用，到期合同客户不敢续约，应收帐款无法收回、合资项目无法进行……，使各户外广告公司损失巨大。公权的设定，公共权力的设置与运行应当以权力为本性。在一个现代和谐社会中，滥用权利对社会成员正当权益的伤害是违背法律责任的行为。

      3、由于政府有关部门对户外广告政策的随意改变，造成了极大的社会不安定因素。户外广告公司上访、维权事件频频发生，强拆与维权双方剑拔弩张，后果令人担忧。我国是一个高失业率的国家，如果因为政府有关部门人为地政策的改变而给社会造成新的失业群体，是否有悖中央关于“稳定、发展”的要求呢？

      目前，南京市政府有关部门虽然将城区户外广告牌的清理整顿及拍卖日期延至２００６年１２月底，但由于行业利益的置换和政府部门拍卖非公共产权建筑物户外广告的经营权依旧存在法律问题，届时可能还会引发大规模的维权、冲突事件，如因此而造成恶果，不仅会给社会带来不该出现的不稳定因素，而且也影响经济的发展，不得不令人三思。

      二、对政府有关部门户外广告整顿的几点建议：

      （一）立法先行：

      一个行业发展的好坏，与政府重视和扶持的程度有很大的关系。对于广告业，各级政府采取的是自生自灭政策，政府对这个行业的发展极不重视、也没有规划，管理不力。省委提出要加快发展现代服务业，饱含着宏大的战略思想。广告业作为新兴产业，是现代服务业的重要组成部分，对经济发展的推动作用不容忽视，但在政府有关部门制定的发展纲要里，几乎没有广告业的立足之地，如南京市“十一五”发展纲要草案，竟然把广告业纳入印刷业，一带而过，是极不妥当的。广告业是知识密集、技术密集的高科技产业，发达国家和国内的经济发达地区，都十分重视这一行业的发展，上海市在“十一五”发展纲要里把广告业明确纳入，独立编号，是值得我们借鉴的。

      户外广告由于没有设置规划，加之多头管理，缺乏科学性、合理性，造成随意性强，短期行为明显。重庆市０５年５月经人大审议通过的《重庆市户外广告管理条例》对户外广告的设置、发布、法律责任等作出了明文规定，也是值得我们学习的。

      （二）整顿应具科学性，立点要高：

      整顿户外广告，应从城市发展的高度来进行。现行户外广告乱于前期无规划，后期管理不到位，缺乏科学性和严肃性，这是发展中的问题，但户外广告本身是无辜的。一个城市户外广告的发展水平，直接反映了这个城市的经济、文化、精神文明和城市管理水准。户外广告对社会经济发展起着巨大的推动作用也是不容质疑的，对它在发展过程中出现的问题，应当积极地运河引导，要本着合情、合理、合法，有利于社会的稳定、三个文明建设和经济的发展，去制定科学、合理、切实可行的规划和法令。对于城区和机场高速、沪宁高速公路沿线的户外广告不应单纯性地采取“封杀”的办法，或以“拍卖”来代替“整治”。在这方面是有前车之鉴的，目前，经过户外广告大规模拍卖的太原市，现行户外广告管理失控，市容市貌遭到很大程度的破坏，而江苏作为经济发达地区，不应重蹈覆辙。

      （三）召开听证会：

      户外广告的拍卖是经济行为，整顿是城市管理行为，建议召开有立法机构、执法及管理部门、法律专家、行业协会以及户外广告公司代表参加的听证会，畅通高层对话渠道。事先要拿出科学、合理的整改方案及执行办法，要尊重法律，尊重历史，要兼顾多方利益，依法行政。对于公有产权的户外广告的拍卖，也应进行统筹规划，要有预见性，要拿出科学合理的方案，制定出切实可行的拍卖和执行方案。

      （四）全线调整：

      主要指机场高速和沪宁高速公路沿线广告。机场、沪宁高速公路沿线广告已成了公路两侧一道亮丽的风景线，当过往车辆经过时，现代化的气息扑面而来。江苏经济的发展、开放度的提升一览无遗。但对两侧的广告，应设定科学的整改距离和标准，去除过密的，更新残旧的，将外观出新。此项工作可由当地政府、户外广告管理部门和广告协会户外广告专委会共同来做。

      （五）整改和赔付：

      户外广告的整改要依法和人性化处理，尽可能不要激化矛盾，造成社会不安定的因素。对未经有关部门批准私自设置的非法广告应该拆除；不符合现行要求的有审批手续的应允许其进行整改，整改费用应获得赔付或用协商的办法解决；合法的户外广告如因整改需要拆除，应该享有赔付的权利，赔付应含合同损失、收益损失、业主损失、折旧损失等。费用的赔付应依据法律，明确标准，在各项细节工作做好后再执行。

      （六）整改政策未确定前，管理不能放松：

      目前，各级政府有关部门对户外广告的整改问题正在进行调研，新的政策尚未出台，在政策研制的同时，正常的管理应该进行：有合法手续、到期的广告牌不影响规划设置的应该进行年审和续批；从市容市貌考虑，新的工地需设置广告围墙的应该办理合法手续；现有广告牌破损的应要求修复美化，不能因为法规的修订而造成管理的缺失。

      户外广告既是广告信息传播非常有效的载体，又是社会主义精神文明的宣传阵地，更是一个城市精神面貌的晴雨表。透过户外广告发布的情况，可以折射出一个城市的经济发展状况和城市规划、管理能力。希望政府有关职能部门，从城市管理和行业发展的高度，依据法律、尊重历史、根据可操作性原则、制定出新的户外广告的规划及管理规定。

 

编辑:孙翔鸣 来源:江苏政协 作者:潘祥生